Bilde: Audgunn Vilhelmsen Nordberg -Galleri Lista Fyr.

Arbeids- og velferdsforvaltningen har ansvaret for iverksetting av arbeidsrett oppfølging av personer som trenger bistand for å komme i arbeid eller fortsette i et arbeidsforhold (Meld. St. 33, 2015-2016). NAV tilbyr i dag flere arbeidsmarkedstiltak. Formålet med disse er jfr. Forskrift om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskriften) å styrke tiltaksdeltakernes muligheter til å skaffe seg eller beholde arbeid. Tiltakene skal være differensierte og tilpasset brukerne. Det pågår i dag en debatt om hvilke tilnærmingsmåter som er best egnet for å lykkes med arbeidsinkludering (i litteraturen ofte omtalt som motsetningen mellom «train then place» versus «place then train») og betingelsene for å kunne bruke det ordinære arbeidslivet som både mål og middel i inkluderingsarbeidet. Arbeidsmarkedstiltak har tidligere i all hovedsak vært rettet inn mot skjermet arbeid og opplæring, for deretter å gradvis tilby utprøving på ordinære arbeidsplasser (train then place). I dag er det hovedsakelig VTA-tiltaket som organiseres i skjermede virksomheter, samt enkelte andre tidsbegrensede arbeidsmarkedstiltak. Også i andre nordiske land er det mest utbredt å benytte segregerte virksomheter når det gjelder arbeidsdeltakelsen for personer med utviklingshemming (Gjertsen et al., 2021).

Du kan lese mer om arbeidsmarkedstiltak i kunnskapsbanken.

Arbeidsevnevurdering   
Med arbeidsevne mener NAV den enkeltes muligheter til å skaffe seg eller beholde arbeid. Alle som antas å ha nedsatt arbeidsevne har rett til en arbeidsevnevurdering hos NAV (NAV-loven, §14a). Formålet er å avklare arbeidsevnen og fastslå bistandsbehovet. Det er i dag ikke krav til å gjennomføre arbeidsevnevurdering for å innvilge uføretrygd for personer som har diagnosen psykisk utviklingshemming (NAV 1997) Hensikten med denne unntaksbestemmelsen som blir benevnt som kurantsak-ordningen, er å forenkle saksbehandlingen og raskere innvilge uføretrygd for å unngå at personene blir stående lenge i kø (vedlegg til kap. 12 i Folketrygdloven, § 12-5).

Rettighetsutvalget (NOU 2016:17) mente det er en stor ulempe at muligheten for arbeid og arbeidsmarkedstiltak ikke systematisk kartlegges hvis det etterspørres av personer med utviklingshemming selv eller foreldre. De understrekte at personer med utviklingshemming må få en grundig vurdering av sin arbeidsevne og arbeidsønsker -på lik linje med andre. Tidligere forskning har påpekt manglende arbeidsrettet fokus hos NAV overfor personer med utviklingshemming, samt manglende brukerinvolvering (Proba, 2011; Mandal et.al., 2015; NOU 2016:17; Wendelborg et.al., 2017; Gjertsen, 2021, 2022). I nyere forskning så fremkommer det at 96,7 prosent av personer med utviklingshemming i yrkesrettet alder mottar uføretrygd i Norge (Wendelborg et al., 2017). Så godt som alle med utviklingshemming over 25 år mottar uføretrygd, mens i alderen 18-19 år mottar 81,2 prosent uføretrygd (Wendelborg et al., 2017). Det betyr at fire av fem personer med utviklingshemming har uføretrygd allerede i 18-19 års-alder. Selv om det i utgangspunktet er gode hensikter med unntaksbestemmelsen om å ikke gjennomføre arbeidsevnevurdering, så tilsier praksis i dag at det gjennomføres i mindre grad arbeidsevnevurdering i tilfeller der det er tydelig at personen har rett til en uføretrygd på grunn av en utviklingshemming. Når fire av fem 18-19 åringer har uføretrygd viser det at personer med utviklingshemming ikke har en reel mulighet til å få kartlagt og vurdert sine ressurser og muligheter for arbeidsrettet aktivitet. 

Les også artikkelen, Arbeidets betydning for personer med utviklingshemming.

Supported employment (SE) er en metodisk tilnærming tilpasset personer med omfattende og sammensatte støttebehov for å kunne få og beholde et arbeid. I metoden ser man ordinært arbeid som både det viktigste målet og virkemidlet, med utgangspunkt i empowerment og brukers eget ønske (Euse, 2010). I SE-metoden er individuell tilrettelegging gjennom samarbeid med arbeidstaker, arbeidsgiver og andre relevante personer sentralt. I Norge jobber jobbspesialister hos NAV etter denne metodikken. Også stiftelsen Helt med! som per mars 2024 har ansatt 287 personer med utviklingshemming i det ordinære arbeidsliv. Hauge (2021) argumenterer for at Helt med! kan ses som et supplement til Nav, som ikke prioriterer eller lykkes med å tilby og følge opp personer med utviklingshemming i ordinært arbeidsliv. Du kan lese mer om Supported Employment og Helt med! i kunnskapsbanken.

Skjermede virksomheter
Skjermede virksomheter gjennomfører arbeidsmarkedstiltak i samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten og har en egen samarbeidsavtale med NAV om å levere et visst antall ikke-anbudsutsatte tiltak. De blir ofte benevnt som forhåndsgodkjente tiltaksarrangører. De er «forhåndsgodkjent» ved at de må oppfylle en rekke krav nedfelt i tiltaksforskriften. NAV stiller bl.a. krav om at de må ha implementert og være sertifisert for et godkjent kvalitetssikringssystem, f.eks. EQUASS (Gjertsen et al., 2014). I dag er det kun noen få tiltak som ikke er anbudsutsatte, deriblant VTA, og som arrangeres av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. De fleste arbeidsmarkedstiltak er i dag anbudsutsatte, hvor tradisjonelle arbeidsinkluderingsbedrifter flere steder konkurrerer med nyere leverandører om å få levere tiltakene.

Les mer om VTA og VTA: Forskning.

Anbudsutsatte arbeidsmarkedstiltak
I 2015-2016 ble det gjennomført en reform knyttet til NAVs anskaffelser av arbeidsmarkedstiltak (Proba, 2018). Målet var å forenkle tiltaksstrukturen ved å slå sammen to avklaringstiltak og to oppfølgingstiltak, hvorav ett av hvert tiltak frem til da ikke var anbudsutsatt, og at de nye to tiltakene skulle anbudsutsettes slik at også private/kommersielle og frivillige leverandører kunne levere de aktuelle tjenestene, i tillegg til de skjermede. Proba (2018) har evaluert denne endringen og konkluderer med at konkurranseutsetting har gitt bedre kvalitet når det gjelder arbeidsretting, samtidig som tilbudet er blitt dårligere for brukerne som har de svakeste forutsetningene for å delta i ordinært arbeidsliv. Årsakene forklares med at de nye tiltakene ikke gir rom for at personene kan ha behov for mer skjermede omgivelser og har bistandsbehov på flere områder. I tillegg har en del av leverandørene dårligere sosialfaglig kompetanse på brukergruppen som har de svakeste forutsetningene, men her rapporteres det en positiv utvikling. Det kommer frem at en del NAV-veiledere uttrykker at de nå mangler et avklaringstiltak for de svakeste brukergruppene (Ibid). Proba (2019) peker også på at det er for få timer til veiledning i det nye oppfølgingstiltaket, samt at fokuset på utprøving raskt i ordinært arbeidsliv og progresjon, er stort.

Forskning på kvalitet i arbeidsmarkedstiltak
Det er gjennomført flere evalueringer av kvaliteten i arbeidsmarkedstiltakene (NOU 2012:6; Gjertsen et al., 2014; Møller & Sannes, 2009; Mandal, 2008). Telemarksforskning evaluerte i 2009 de arbeidsmarkedstiltakene som arrangeres av skjermede virksomheter (Møller & Sannes, 2009). De konkluderte med at tiltakene i de skjermede virksomhetene var hensiktsmessig utformet ved at de rettet seg inn mot ulike formål og målgrupper. Kvaliteten ble vurdert som god, samt at det ble vektlagt at tiltakene har et mangfoldig innhold og rommer både avklaring, oppfølging, kvalifisering og formidlingsbistand. Et utvalg oppnevnt av Arbeidsdepartementet fikk i 2012 i oppdrag å se nærmere på kvaliteten i arbeidsmarkedstiltakene (NOU 2012:6). Ifølge utvalget må kvalitetshensynet ved arbeidsmarkedstiltak inkludere hele tiltaksprosessen, både planlegging, gjennomføring og resultater knyttet til tiltakene. Utvalget konkluderte med at arbeids- og velferdsetaten i sitt kvalitetsarbeid ved arbeidsmarkedstiltak i første rekke forsøker å sikre kvaliteten gjennom tiltaksforskriften, kravspesifikasjonen og avtalen mellom NAV og tiltaksarrangøren, som beskriver og definerer en forventet standard av tjenestene. Ifølge utvalget ble det fokusert mindre på kvaliteten i gjennomføringen av og i etterkant av gjennomført tiltak (NOU 2012:6). Skarpaas og Norvoll (2011) peker i en studie av kvalitet i skjermet virksomhet, også på at oppfølgingen av kvaliteten hos tiltaksarrangørene ikke har vært like bevisst utforming når det gjelder selve gjennomføringen av tiltakene og resultatene. 

En evaluering av kvalitet i skjermede arbeidsmarkedstiltak gjennomført av Nordlandsforskning i 2013-2014 viser at både NAV og tiltaksarrangørene mener at arbeidsmarkedstiltakene som tilbys i skjermede virksomheter, har tilfredsstillende kvalitet i forhold til de krav NAV stiller, samtidig som tiltaksarrangørene vurderer kvaliteten som betydelig bedre enn hva NAV selv gjør (Gjertsen et al., 2014). Evalueringen konkluderer med at kvaliteten på skjermede arbeidsmarkedstiltak er bedre enn for noen år siden. Det legges vekt på at bestillingen fra NAV er blitt tydeligere, oppfølgingen av tiltaksdeltakerne tettere, kompetanse hos de ansatte er blitt høyere, fokuset på dokumentasjon av tiltaksprosessen er økt og rutinene rundt gjennomføringen av tiltaket er blitt bedre (Gjertsen m.fl. 2014). Det som trekkes frem som fremdeles ikke tilfredsstillende, er bl.a. bestillingene fra NAV og de økonomiske rammebetingelser for de skjermede virksomhetene.

Årsaker til forbedret kvalitet i arbeidsmarkedstiltak
Årsakene til bedret kvalitet i arbeidsmarkedstiltak kan være flere. En av disse er innføringen av krav til forhåndsgodkjente tiltaksarrangører om å ha et godkjent kvalitetssikringssystem (Gjertsen et al., 2014). Andre forhold kan knyttes til implementeringen av NAV-reformen fra og med 1. juli 2006. Reformen og dens styringssystemer har styrket samarbeidet mellom NAV og tiltaksleverandørene gjennom økt bruk av formelle samarbeidskontrakter og strengere krav til dokumentasjon og rapportering. Bransjeforeningene ASVL og Arbeid & Inkludering har også vært aktive pådrivere i arbeidet med å få til en økt faglighet, kompetanse og profesjonalitet i arbeidsinkluderingsbedriftene.      

Vi mangler i dag kunnskap om hva økt anbudsutsetting av arbeidsmarkedstiltakene og økt fokus på arbeidsutprøving og oppfølging i ordinære virksomheter, har betydd for ulike brukergrupper. Når innhold i og organisering av arbeidsmarkedstiltak skal evalueres er det viktig å diskutere hva vi legger i kvalitetsbegrepet. Som påpekt i NOU 2012:6 og av Gjertsen et al. (2014) må for det første hele tiltaksprosessen vurderes. For det andre er det viktig å være bevisst på fra hvilket ståsted kvaliteten vurderes. Det er ikke nødvendigvis slik at NAV og tiltaksdeltakerne har en sammenfallende forståelse av hva som er god kvalitet i et tiltak, noe som bl.a. kan knyttes til hvor stor vekt man legger på forhold som f.eks. formidling til arbeid og bedring av tiltaksdeltakernes livskvalitet.

Andel personer med utviklingshemming i arbeidsmarkedstiltak
Personer med utviklingshemming deltar i all hovedsak i VTA-tiltaket. I 2008 er andelen personer med utviklingshemming som har arbeidsmarkedstiltaket VTA i skjermet virksomhet 34,6 prosent, i 2014 – 2015 fremgår det at prosentandelen har gått ned til 21,7 prosent og 20,1 prosent (Reinertsen, 2012; Engeland & Langballe, 2017; Wendelborg et al., 2017). I arbeidsmarkedstiltaket VTA i ordinær virksomhet så er det i utgangspunktet svært få personer med utviklingshemming i tiltaket. Tiltaket har en nedgang fra 3,2 prosent i 2008 til omtrent 2,5 prosent i 2014-2015 (Reinertsen, 2012; Wendelborg et.al. 2017; Engeland & Langballe, 2017). Kun 0,3 prosent av personer med utviklingshemming har andre arbeidsmarkedstiltak (lønnstilskudd, arbeidspraksis, opplæring og avklaringstiltak), og 1,3 prosent er registrert i utdanning (Engeland & Langballe, 2017). Det fremkommer gjennom forskningen at personer med utviklingshemming er i arbeidsmarkedstiltak som tilbys i skjermede virksomheter, og er i liten grad i tiltak som har som mål å få personer med utviklingshemming ut i ordinært arbeid (Reinertsen, 2012; Engeland & Langballe, 2017, Wendelborg et al., 2017; Wendelborg & Tøssebro, 2018).