Offentlige velferdstilbud for utviklingshemmede er et etterkrigsfenomen. Det er historien om institusjonsoppbygging og en rask deinstitusjonalisering. I 1945 var det bare institusjonsplass for 495 psykisk utviklingshemmede her i landet (Tøssebro 1992). Omsorgen var i hovedsak et familieansvar; i tillegg tok det såkalte forsorgssystemet, dvs. lokalsamfunnet og kirkelige institusjoner et visst ansvar, bl.a. gjennom det såkalte legdsystemet. I de store byene var det etablert arbeidshus, tukthus og ”dårekister” som samlet ulike kategorier avvikere.

Skoleverket var først ute med å etablere egne tilbud for ”åndssvake” som var terminologien som da ble brukt, men fant bare plass til de såkalt ”dannelsesdyktige”. I 1898 ble den første institusjonen for ”ikke-dannelsesdyktige” åndssvake etablert da Emma Hjorts hjem i Bærum ble åpnet. I 1914 overtok staten driften. Etter krigen ble mangelen på institusjonsplasser sett på som prekær, og i 1949 vedtok Stortinget en lov der staten garanterte for driftsutgifter til hjem som ”mottar åndssvake til pleie, vern og opplæring”. Loven danner grunnlaget for en rask institusjonsbygging utover på 1950- og 60-tallet.

Alt på midten av 1960-tallet begynte imidlertid veksten å flate ut; i 1969 var det etablert heldøgnsplasser for i alt 5500 personer (NOU 1973:25). Knappe 20 år seinere, i mai 1988, vedtok Stortinget, at sentralinstitusjonene skulle legges ned og at det fylkeskommunale helsevernet for psykisk utviklingshemmede (HVPU) skulle avvikles f.o.m. 1.1.1991. Ansvaret for omsorgen for utviklingshemmede skulle overføres til kommunene.

I løpet av 50 år hadde vi med andre ord en institusjonsoppbygging og en institusjonsnedbygging i Norge. Hvordan kan den raske endringen i oppfatningen av hvordan omsorgstiltak skal organiseres forklares?

Institusjonsoppbyggingen må først og fremst forstås ut fra at det knapt forelå noen tiltak for utviklingshemmede etter krigen. Begrunnelsen for institusjonsutbyggingen var også ensidig kvantitetsorientert: Bakgrunnen var den ekstremt lave behovsdekningen. Framskrittet ble dermed målt i antall sengeplasser. Institusjonsutbyggingen ble framstilt som et velferdspolitisk løft, men samtidig var det i liten grad diskusjon om institusjonenes kvalitet som omsorgstiltak. På mange måter framstår begrunnelsene i like stor grad som å avlaste de utviklingshemmedes familie og omgivelser (Tøssebro 1992 og 1996).

Når institusjonsutbyggingen stagnerte allerede på midten av 1960-tallet, skyldes dette flere forhold. For det første rådet det en sterkere faglig optimisme når det gjaldt utviklingshemmedes muligheter for læring og utvikling, og kompetansen blant ansatte ble bedre. Samtidig ble institusjonene i økende grad sett på som steder som fremmet passivitet og isolasjon heller enn utvikling. I 1966 publiserte Arne Skouen en artikkelserie i Dagbladet om ”Rettferd for de handikappede” som ga rystende bilder om uverdige forhold i institusjonene. I 1967 ble interesseorganisasjonen ”Norsk Forbund for psykisk utviklingshemmede” etablert. I første omgang resulterte institusjonsskepsisen i reformering av institusjonene. De ble mindre, fikk mer ressurser og flere ansatte. Kritikken fortsatte likevel og ble forsterket gjennom 1970- og 80-tallet. I 1985 fastslo en offentlig utredning (NOU 1985:34) at ”livssituasjonen og levekårene for psykisk utviklingshemmede i institusjonene medmenneskelig, sosialt og kulturelt er uakseptable”. Utredningen dannet grunnlaget for Stortingets vedtak om å avvikle institusjonene og å overføre ansvaret for omsorgen for utviklingshemmede til kommunene. Avviklingen skulle være sluttført innen utgangen av 1995.

Bak vedtaket lå også at ideen om normalisering skulle sette sitt preg på politikken for utviklingshemmede. Det var økende erkjennelse for at utviklingshemmede var en forsømt gruppe i velferdsstaten og at tjenestene for utviklingshemmede ikke hadde fulgt den generelle utviklingen av velferdstjenestene. Normaliseringstenkningen slo fast at utviklingshemmede som fullverdige borgere i samfunnet har samme rett som alle andre til normale levekår og en normal livssituasjon (Askheim 2008). Samtidig var en slik omsorgsideologi samsvarende med den rådende forvaltningsideologien: Tjenester for innbyggerne i ”omsorgskommunen” skal ytes på lavest mulig nivå. Med andre ord skulle psykisk utviklingshemmede ytes tjenester og administreres av de samme etatene som yter tilsvarende tjenester til befolkningen for øvrig.

Hvordan gikk det siden?
Da fristen var ute for å stenge de store institusjonene, var de stengt. De utviklingshemmede var overført til kommunale boliger. I så måte fulgte reformen planen. Å oppfylle de mer ideologisk orienterte målene i form av normalisering har vært langt tyngre. I evalueringer som er gjort i tilknytning til og etter reformen, er en hovedkonklusjon at målene om normalisering og integrasjon i liten grad er nådd (Tøssebro 1996, Tøssebro og Lundeby 2002). Snarere synes stagnasjon å være det dekkende begrepet for å beskrive utviklingshemmedes levekår og livssituasjon etter reformen. Et unntak er boligområdet der reformen innebar et sprang framover og det skjedde en betydelig standardheving. På områder som deltakelse i arbeid, fritid, normaliserte dagaktiviteter og sosial integrasjon er derimot situasjonen i liten grad endret. Utviklingshemmede er i svært liten grad deltakere i arbeidslivet, de deltar i svært liten grad i normaliserte fritidstiltak, de har fattige nettverk utover familie og betalte omsorgspersoner.

Men også på boligsida synes det å skje utviklingstrekk som peker mot en pendelsvingning tilbake til institusjonene. Det er til dels snakk om at bofellesskapene blir større. Like typisk er det kanskje at mange kommuner bygger opp boligtilbud der ulike grupper omsorgstrengende samles, hva Sandvin (1997) har kalt ”omsorgscontainere”. I tillegg til utviklingshemmede kan det dreie seg om eldre, andre funksjonshemmede eller personer med psykiske lidelser.

Manglende endringer på noen av de omtalte områdene skyldes selvsagt at sosial normalisering ikke kan vedtas ovenfra. Utvikling av nettverk og vennskapsrelasjoner kan ikke reguleres på samme måte som boligbygging. På andre områder handler det om tilrettelegging og åpenhet. Dette gjelder for eksempel for fritida som er et område der det i følge evalueringene har skjedd minst endringer.

Manglende tilrettelegging gjelder også på et område som arbeid. Men samtidig er det nødvendig å minne om at ”et samfunn for alle” også støter mot tunge motkrefter i dagens samfunn. Tøssebro og Lundeby (2002) påpeker i sin evalueringsrapport at både skolen og arbeidslivet i dag i stor grad er arenaer for konkurranse, prestasjon og produktivitet. Her kan gjerne deler av fritidsarenaen føyes til. Uansett om målene er å gi utviklingshemmede nærmere tilknytning til disse arenaene, går utviklingsmekanismene heller i motsatt retning. I et slik perspektiv blir samfunnet stadig mer ekskluderende heller enn inkluderende. Tiltak for å snu en slik utvikling handler om grunnleggende forhold ved økonomisk politikk og utvikling og berører dermed også politiske spørsmål med rekkevidde langt utover omsorgen for utviklingshemmede.

Denne artikkelen er i hovedsak skrevet rundt 2010. Derfor gir den ikke en fullgod gjennomgang av de senere års meldinger og rapporter. Blant annet gjelder dette "Meld. St. 45 (2012–2013) Frihet og likeverd — Om mennesker med utviklingshemming" og "NOU 2016:17 På lik linje". Til tross for dette er det gode grunner for å beholde denne artikkelens konklusjon, selv så mange år etter:

Etter et oppsving og mye oppmerksomhet rundt reformperioden, er det andre grupper som står i fokus i velferdspolitikken. Sentrale temaer som i dag dominerer den politiske debatten som universell utforming, anti-diskriminerende lovgivning, individualisering, rettighetsfesting og valgfrihet til tjenester og tiltak angår selvsagt i høyeste grad også utviklingshemmede. Samtidig bør spørsmålet kunne stilles om temaer knyttet til utviklingshemmedes spesielle situasjon og utfordringer fremdeles overskygges og er mindre synlige enn andre velferdspolitiske problemstillinger. Også innen forskningen synes interessen for utviklingshemmede å være liten. Å snu trenden bør ha høy prioritet framover.